A Educação de Jovens e Adultos (EJA) vem sendo historicamente secundarizada no conjunto das políticas e práticas do sistema educacional brasileiro. Face às problemáticas da EJA, o estudo faz uma reflexão sobre as formas de definição de suas políticas, com a preocupação de apreender a dinâmica das relações entre estado e sociedade civil. O artigo resulta de uma pesquisa-ação, no município de Horizonte, Ceará e estrutura-se em duas partes: na primeira é traçado um panorama da EJA no estado, com foco na dinâmica da relação entre estado e sociedade civil; na segunda, examina a experiência de um município cearense para formulação de uma política de EJA. A análise revela que os avanços legais que orientam as políticas de EJA somente podem se concretizar como políticas efetivamente públicas se os espaços construídos por setores da sociedade exercerem o controle social.